Pos. 1 Prot. n. 20529 - 198.09.11 Palermo 22/12/2009


Oggetto: Demanio e patrimonio. Beni facenti parte del patrimonio immobiliare della difesa da dismettere. Spettanza alla Regione siciliana.





Assessorato regionale Bilancio e Finanze
Dipartimento regionale Bilancio e Tesoro
PALERMO




1. Con la nota suindicata viene chiesto l' avviso dello Scrivente in ordine alla possibilità di acquisire al patrimonio della Regione Siciliana beni già appartenenti al demanio militare e dismessi dal Ministero della difesa ex art. 3, comma 112, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.

Al riguardo codesto Dipartimento rappresenta quanto segue.

L'art. 3, comma 112, della legge n.662/1996 ha avviato, per i beni del demanio militare gestiti dal Ministero della difesa, un programma di dismissione di alcuni immobili collegato alle "... esigenze organizzative e finanziarie connesse alla ristrutturazione delle Forze armate".

Successivamente sono intervenute varie norme che hanno integrato la suindicata disciplina: da ultimo la legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007) ha previsto la consegna all' Agenzia del demanio di una serie di beni immobili in uso all' Amministrazione della difesa, non più utili a fini istituzionali, da inserire in programmi di dismissione e valorizzazione ai sensi delle norme vigenti in materia.

I beni da trasferire sono stati individuati con decreti adottati dal Ministero della difesa d'intesa con l' Agenzia del demanio (cfr. art.1, comma 263, della legge n.296/2006 di modifica del comma 13 bis dell' art. 27 del D.L. 30 settembre 2003, n.269).

Il trasferimento dei suddetti beni sarebbe dovuto avvenire entro il 31 dicembre 2008 (cfr. art. 13 ter D.L. n.296/2006) e con due successivi decreti del 2007 sono stati trasferiti all' Agenzia del demanio immobili per un valore complessivo di circa 2 mld. di euro.

Per quanto risulta a codesta Amministrazione, in nessuno dei suddetti decreti sono stati inseriti beni ubicati nella Regione siciliana.

Con separate richieste del 2005 e del 2006, basate sul disposto degli art. 32 e 33 dello Statuto, questa Regione ha manifestato al Ministero della difesa l' interesse ad acquisire, per le proprie finalità istituzionali, alcune infrastrutture militari dislocate nel territorio regionale.

Riunitosi in data 23 gennaio 2007 un apposito tavolo tecnico - politico il Ministero della difesa ha precisato che lo stesso intende fare transitare i beni dalla Difesa alla Regione siciliana sulla base di quanto disposto dal Consiglio di Stato nel parere reso dall' Adunanza della prima Sezione del 15 giugno 2005, n. 1199/2005.

Nel corso di quest' anno, il 28 ottobre scorso, la richiesta è stata riformulata in sede di Commissione paritetica Stato - Regione e l' Ufficio legale del Ministero della difesa ha rappresentato l' opportunità di affrontare la questione convocando un apposito tavolo tecnico - politico e ha, nel contempo, manifestato l'intenzione di cedere i predetti beni dietro "appropriato compenso".

Ciò posto, codesta Amministrazione, premesso che " in nessun caso...intende corrispondere un compenso per l'utilizzo" dei suddetti beni, ha chiesto l' avviso dello Scrivente "in ordine all' eventuale diritto della Regione all' acquisizione dei beni in argomento".

Inoltre, qualora lo Scrivente ritenga fondato il diritto all' acquisizione dei beni de quibus, si chiede di sapere se esso sia direttamente esercitabile con una semplice richiesta e conseguente istituzione di un apposito tavolo tecnico, oppure se sia opportuno fare valere tale diritto in sede di Commissione paritetica Stato - Regione.

2. Sulla questione esposta si osserva quanto segue.

Com'è noto a partire dai primi anni novanta si è avuto un significativo incremento dell' interesse del legislatore per la materia dei beni pubblici.

Tale intervento, finalizzato ad esigenze di snellimento della struttura statale e di ripianamento del deficit pubblico, si è mosso seguendo le due direttrici della valorizzazione e della dismissione dei beni pubblici.

In tale ottica si colloca l' art.3, comma 112, della legge n. 662/1996 volto, da un lato a finanziare le esigenze organizzative connesse alla ristrutturazione delle Forze armate e dall' altro, a valorizzare , a fini di riequilibrio della finanza pubblica , i beni statali non più destinati a scopi istituzionali.

Tale comma va però letto in stretta connessione con la previsione di cui all' art.3, comma 114, della medesima legge, al quale non è fatto alcun cenno nella richiesta di parere.
Tale comma prevede, tra l' altro, il trasferimento dei beni immobili e dei diritti reali sugli immobili appartenenti allo Stato, situati nei territori delle regioni a statuto speciale, ai predetti enti territoriali nei limiti e secondo quanto previsto dai rispettivi statuti.

In altri termini il legislatore statale ha previsto per tutte le Regioni a Statuto speciale il passaggio di beni pubblici già appartenenti allo Stato, ivi compreso naturalmente il passaggio a queste ultime dei beni immobili e dei diritti reali sugli immobili appartenenti al Ministero della difesa e non più destinati a scopi istituzionali.

Sembrerebbe, pertanto, fuori da ogni ragionevole dubbio che i beni immobili e i diritti reali sugli immobili appartenenti allo Stato, compresi quelli appartenenti al Ministero della difesa, non più destinati a scopi istituzionali, debbano transitare alle Regioni a Statuto speciale.

In altri termini per le Regioni a Statuto speciale, titolari di forme e condizioni particolari di autonomia, il legislatore ha previsto un' ulteriore passaggio di beni pubblici che completa quello già previsto dagli Statuti.

Proprio per questa ragione non è dato rinvenire tra i beni transitati all' Agenzia del demanio, per la conseguente valorizzazione o dismissione, beni situati nel territorio della Regione siciliana.

Il problema è, semmai, quello di stabilire secondo quali modalità i beni de quibus debbano transitare dallo Stato alla Regioni a Statuto speciale.

In particolare per quel che riguarda la nostra Regione si è posto un problema collegato all' esistenza di disposizioni statutarie volte ad ancorare ad una data definita il trasferimento degli immobili statali alla regione.

Infatti, mentre l' art. 32 dello Statuto recita testualmente che " I beni del demanio dello Stato, comprese le acque pubbliche esistenti nella Regione, sono assegnati alla Regione, eccetto quelli che interessano la difesa dello Stato o servizi di carattere nazionale" ponendo la regola della sostituzione della Regione allo Stato nella titolarità dei beni demaniali, senza alcuna limitazione temporale, non così è per l' art. 33 dello Statuto.

Tale articolo, al primo comma, assegna "...altresì ... alla Regione .... i beni dello Stato oggi esistenti nel territorio della stessa e che non sono della specie di quelli indicati nell'articolo precedente", mentre al secondo comma indica i beni che entrano a fare parte del patrimonio indisponibile della Regione.

In altri termini l'art.33 sembrerebbe individuare i beni che costituiscono il patrimonio della Regione, indicando quale limite temporale l' "entrata in vigore del provvedimento di approvazione dello Statuto" (" i beni dello Stato oggi esistenti nel territorio della Regione").

La norma in sostanza, già dagli anni cinquanta, e cioè ancor prima che fossero emanate le norme di attuazione nella materia de qua, aveva fatto sorgere il dubbio che l'assegnazione alla Regione dei beni patrimoniali dovesse ritenersi limitata ai beni esistenti nel territorio della Regione in quel momento e che restassero esclusi dall' assegnazione tutti quegli altri beni che si fossero resi successivamente disponibili.

Tuttavia, avuto riguardo a quelli che sono i fini istituzionali dell' Ente regione, che non consentono di " fermare al momento del passaggio la identificazione dei beni", autorevole dottrina , supportata da giurisprudenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa (cfr. parere 10 gennaio 1952) , ebbe ad affermare che i beni "strettamente legati alla loro funzione diverranno di proprietà dello Stato o della Regione, a seconda che vengano ad assumere una funzione amministrativa, afferente all' uno o all' altro ente".

In ogni caso occorre tenere presente che il legislatore creando la Regione ha voluto alla stessa devolvere, ai fini della sua funzionalità effettiva, tutti i beni esistenti nel territorio regionale, con la sola eccezione di quelli tassativamente indicati nell'art. 32 dello Statuto (G. La Barbera - Lineamenti di diritto pubblico della Regione Sicilia - S.F. Flaccovio Editore, Palermo 1976, pag. 372 e ss.).

Tale assunto, con le precisazioni che di seguito faremo, sembra essere condiviso dalla Adunanza della prima sezione del Consiglio di Stato che , con il parere n.1199/05 del 15 giugno 2005, si è pronunciata sull' argomento oggetto dell' odierna richiesta di parere.

L' Adunanza, dopo una dotta disquisizione sugli art. 32 e 33 dello Statuto, letti in maniera costituzionalmente orientata, (cfr. sentenze Corte Cost. n. 20 del 1956 ; n.212 del 1984; n. 383 del 1991; n. 353 del 2001) , precisa che non intende aderire ad una lettura adeguatrice dell' art.33 dello Statuto.

Ritiene, infatti, l' Adunanza che l' art.33, secondo comma, dello Statuto è stato interpretato, anche in sede di norme di attuazione emanate con il D.P.R. del 22 febbraio 1967, n. 467, come volto a disporre il trasferimento alla Regione dei beni del patrimonio statale disponibile esistenti alla data di entrata in vigore del decreto legislativo 15 maggio 1946, n.455, cioè alla data di entrata in vigore dello Statuto.


Continua però l' Adunanza precisando che "Dagli esiti sopra esposti non deriva che le disposizioni ..." dello Statuto possano considerarsi ostative al trasferimento alla Regione di ulteriori beni dello Stato, divenuti disponibili dopo l' entrata in vigore dello Statuto.

Tale trasferimento non costituendo puntuale attuazione della specifica disciplina statutaria, non può essere considerato in senso stretto, attuazione di essa, ma deve trovare il proprio titolo specifico in una legge statale che disponga in tal senso o nell'accordo tra Stato e Regioni, e comunque in atti che suppongono la libera volontà dello Stato di procedere al trasferimento, e delle Regioni di riceverlo.

L' Adunanza, infine, precisa che un trasferimento del genere dovrebbe essere realizzato con degli strumenti giuridici adeguati. Tali strumenti potrebbero, probabilmente, essere costituiti, in presenza dei presupposti sopra indicati, anche da apposite norme di attuazione.

Ciò in quanto come precisato dalla Corte Costituzionale le norme di attuazione degli Statuti ad autonomia speciale sono destinati a contenere non solo disposizioni di vera e propria esecuzione o integrative secundum legem , ma anche norme aventi un contenuto praeter legem, "nel senso di integrare le norme statutarie, anche aggiungendo ad esse qualcosa che le medesime non contenevano", con l'unico limite della corrispondenza delle norme in questione alle finalità di attuazione dello Statuto, nel contesto del principio di autonomia ( sent. Corte Cost. n. 212 del 1984 e n.20 del 1956).

Pertanto, l' Adunanza, non potendo disconoscere le finalità dello Statuto regionale siciliano, afferma l' assenza di preclusioni al trasferimento dei predetti beni.

Ciò posto sembrerebbe allo Scrivente che la strada al momento percorribile sia quella di intraprendere le opportune iniziative sul piano politico e amministrativo per giungere ad una auspicabile soluzione concordata della vicenda con l' Amministrazione statale.

Si consiglia, pertanto, di riprendere i contatti già avviati nel 2007 con il Ministero della difesa, convocando un apposito tavolo tecnico - politico per concordare, senza ulteriori indugi, il subentro della Regione nella titolarità dei medesimi beni e nell'esercizio dei relativi diritti.

Va da sé che il trasferimento dovrà avvenire a titolo gratuito in quanto nessuna delle norme esaminate prevede il pagamento di somme all' Amministrazione statale, né ad alcun compenso è fatto cenno nel parere sopra esaminato.

Una volta raggiunto l' accordo con l' Amministrazione della difesa sarebbe opportuno o seguire la via già tracciata dall' Adunanza della prima sezione del Consiglio di Stato, emanando apposite norme di attuazione, con il conseguente intervento, ex art. 43 dello Statuto, della Commissione paritetica Stato - Regione, ovvero procedere con un D.P.C.M. al trasferimento dei beni.

Sembra essere quest'ultima la soluzione adottatata dal Ministro Calderoli che intende entro l' anno trasferire porti, spiagge, caserme e monumenti agli enti locali con il primo decreto attuativo del federalismo fiscale.

Come si apprende dalla stampa specialistica (cfr. Sole 24 ore e Italia Oggi del 17 dicembre 2009), il testo del decreto legislativo, che dovrebbe essere varato dal Consiglio dei Ministri del 28 dicembre, prevede un meccanismo semplificato per il predetto trasferimento, che si concluderà con l' attribuzione del bene a titolo non oneroso nel patrimonio dell' aggiudicatario.



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Si ricorda che in conformità alla Circolare presidenziale 8 settembre 1998, n.16586/66.98.12, trascorsi 90 giorni dalla data di ricevimento del presente parere senza che codesta Amministrazione ne comunichi la riservatezza, lo stesso potrà essere inserito nella banca dati "FONS".